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Das System der sozialen Sicherheit

Der schweizerische Sozialstaat garantiert allen in der Schweiz wohnhaften Personen ein menschenwürdiges Dasein. Hier erfahren Sie mehr über die Grundlagen der Sozialen Sicherheit in der Schweiz und die sozialstaatlichen Leistungen, über Lücken im System sowie darüber, weshalb Menschen auf Leistungen verzichten.

Inhalte

Ein mehrstufiges Sozialsystem  

Wie funktioniert der Schweizer Sozialstaat?

Der Sozialstaat der Schweiz ist mehrstufig aufgebaut. Wenn die individuelle Existenzsicherung durch Erwerbsarbeit oder Familienunterstützung nicht möglich ist, kommen Sozialleistungen zum Tragen: Sozialversicherungen bieten den Menschen Schutz vor Risiken wie Krankheit oder Arbeitslosigkeit. Bedarfsleistungen wie etwa Prämienverbilligungen ergänzen die Sozialversicherungen gezielt, wenn diese nicht ausreichen. Das letzte Auffangnetz ist die Sozialhilfe. Sie sichert das Existenzminimum.

Die Bundesverfassung hält wichtige Prinzipien fest

In der Bundesverfassung sind die Ideen der sozialen Gerechtigkeit, Chancengleichheit und des sozialen Engagements als Leitlinien festgeschrieben. Artikel 12 garantiert allen Bürgerinnen und Bürgern Anspruch auf Hilfe in Notlagen und ein Recht auf ein menschenwürdiges Dasein.

Die Sozialziele

Die Sozialziele (Art. 41 BV) geben Bund und Kantonen Leitlinien in der Armutsprävention vor. Die Sozialziele halten unter anderem fest, dass

  • Kinder und Jugendliche sowie Personen im erwerbsfähigen Alter sich nach ihren Fähigkeiten bilden, aus- und weiterbilden können;
  • Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können;
  • Wohnungssuchende für sich und ihre Familie eine angemessene Wohnung zu tragbaren Bedingungen finden können;
  • Familien als Gemeinschaften von Erwachsenen und Kindern geschützt und gefördert werden;
  • jede Person die für ihre Gesundheit notwendige Pflege erhält;
  • jede Person an der sozialen Sicherheit teilhat.

Internationale Abkommen

Die Schweiz hat sich auch durch internationale Vereinbarungen verpflichtet, allen Menschen im Land ein würdevolles Leben zu ermöglichen. Die wichtigste Grundlage ist die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948. Hinzu kommen diverse Beschlüsse der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), welche die soziale Sicherheit definieren und Grundsätze festlegen. Und schliesslich stimmte die Schweiz auch der Agenda 2030 der Vereinten Nationen mit ihren 17 Zielen für nachhaltige Entwicklung zu. Verschiedene Ziele betreffen den Bereich Soziale Sicherheit.

Die Leistungen des Sozialstaates

Die Schweiz verfügt über ein mehrstufiges soziales Sicherungssystem. Grundsätzlich sollen alle Menschen selbst für sich sorgen – mittels Erwerbsarbeit oder Unterstützung durch die Familien. Wenn die individuelle Sicherung nicht (mehr) möglich ist, kommen verschiedene Leistungen zum Tragen: Sozialversicherungen bieten den Menschen Schutz vor Risiken wie Krankheit oder Arbeitslosigkeit, deren finanzielle Folgen sie nicht allein bewältigen können. Reichen diese nicht aus, kommen verschiedene Bedarfsleistungen zum Zug. Als letztes Netz fungiert die Sozialhilfe. Sie sichert das Existenzminimum für Personen im Erwerbsalter und ihre Kinder.

Gemäss der Bundesverfassung gilt das Subsidiaritätsprinzip: In erster Linie ist jeder und jede für die eigene materielle und soziale Sicherheit verantwortlich. Die Erwerbsarbeit bildet hierfür die zentrale Grundlage. Auch die Unterstützung durch die Familie hat eine grosse Bedeutung in der Schweiz. Ausserdem sorgt der Staat für die Bereitstellung einer Grundversorgung, zu der ein ausgebautes Bildungs-, Rechts- und Gesundheitssystem gehören.

Die Sozialversicherungen bieten den Menschen Schutz vor verschiedenen Risiken, deren finanzielle Folgen sie nicht allein bewältigen können. Das schweizerische Sozialversicherungssystem wird in fünf Bereiche unterteilt:

  • Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge
  • Schutz vor Folgen einer Krankheit oder eines Unfalls
  • Erwerbsersatz für Dienstleistende oder bei Elternschaft
  • Arbeitslosenversicherung
  • Familienzulagen

Der Anspruch ist mit Ausnahme der Ergänzungsleistungen zur AHV/IV unabhängig von den finanziellen Verhältnissen der Betroffenen. Die Leistungserbringung hängt vom Eintreten einer bestimmten Ursache ab (zum Beispiel Unfall oder Erreichen des AHV-Alters).

Die Sozialversicherungen sind mehrheitlich obligatorisch und werden durch Lohnbeiträge finanziert. In der Krankenversicherung zahlt jede Person eine Prämie (Kopfprämie). An der Finanzierung der Sozialversicherungen beteiligen sich Bund und Kantone in unterschiedlichem Umfang.

Kommunale und kantonale Bedarfsleistungen werden an Personen ausgerichtet, die ihren Lebensunterhalt nicht selbst sichern können. Sie kommen zum Zug, wenn vorgelagerte Leistungen der Grundversorgung oder der Sozialversicherungen nicht ausreichen. Einige dieser bedarfsabhängigen Sozialleistungen sind in Bundesgesetzen verankert und werden schweizweit gewährt. Dazu zählen die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV, die individuelle Prämienverbilligung für die obligatorische Krankenversicherung sowie die Stipendien. Trotz bundesrechtlicher Vorgaben unterscheiden sich diese Leistungen je nach Kanton und Gemeinde stark voneinander: Der Anspruch oder die Höhe der Beiträge ist damit eine Frage des Wohnorts.

Viele Kantone und Gemeinden kennen weitere bedarfsabhängige Sozialleistungen, mit denen Menschen in wirtschaftlich bescheidenen Verhältnissen unterstützt werden. Dazu zählen beispielsweise Familienergänzungsleistungen, Mietzinsbeiträge, Alters- und Invaliditätsbeihilfen sowie die Alimentenbevorschussung.

Die Sozialhilfe soll alle Menschen in finanziellen Notlagen unterstützen. Sie ist allen anderen Leistungen nachgelagert und bildet das letzte Netz. Mit der Sozialhilfe wird lediglich das absolute Existenzminimum sichergestellt. Sozialhilfebeziehende verpflichten sich zudem nach einer zumutbaren Erwerbsarbeit zu suchen und müssen in einigen Kantonen die Sozialhilfeleistungen zurückzahlen.

Mehr dazu im Abschnitt «Welche Rolle kommt der Sozialhilfe zu?»

© Caritas Schweiz

Lücken im System

Warum sind Menschen trotz Sozialsystem arm?

Die Schweiz verfügt zwar über ein gut funktionierendes System der sozialen Sicherheit. Doch dieses weist ernstzunehmende Lücken auf mit Folgen für die Armutsprävention- und bekämpfung. In diesem Abschnitt lernen Sie die zentralen Schwachstellen des Schweizer Sozialsystems kennen.

Die Mängel im Sozialsystem

Das Schweizer System der sozialen Sicherheit bietet den meisten Menschen Schutz vor Armut. Aber eben nicht allen. Die Lücken im System lassen sich grob in folgende Kategorien einteilen:

Erstens sind bestimmte Leistungen nicht existenzsichernd. Das Arbeitslosengeld beträgt höchstens 80 Prozent des früheren Einkommens. Wer schon vorher wenig verdient hatte, kommt damit kaum über die Runden. Auch die Renten der Alters- und Hinterlassenenversicherung sowie der Invalidenversicherung reichen oft nicht zur Deckung des Lebensbedarfs. Und schliesslich ist auch die Sozialhilfe zu knapp bemessen.

Zweitens sind bestimmte Personengruppen, Lebensrealitäten sowie Arbeitsformen nicht oder schlecht abgesichert. Das trifft auf Selbstständige mit geringem Einkommen, Teilzeitarbeitende oder Menschen in prekären Beschäftigungsverhältnissen zu. Sie sind in der Regel nicht oder nicht gut gegen Krankheit und Erwerbsausfall bzw. Arbeitslosigkeit abgesichert. Zudem fehlen ihnen Vorsorgeleistungen.

Drittens besteht ein komplexes Geflecht aus Institutionen, die nicht optimal aufeinander abgestimmt sind. Die Zuständigkeiten sind nicht immer klar, einzelne Institutionen sparen auf Kosten der anderen, und es gibt Schwelleneffekte. Ein Schwelleneffekt tritt dann auf, wenn mehr Lohn beziehungsweise eine Ablösung von einer Leistung zu einer Reduktion des verfügbaren Einkommens führt. Der Föderalismus schafft zudem Ungerechtigkeiten, weil die Existenzsicherung je nach Ort unterschiedlich ausfällt. Für manche Menschen haben diese Lücken im System der sozialen Sicherheit schwere Folgen. Alleinerziehende Mütter, Angestellte in prekären Arbeitsverhältnissen, Selbstständige in Tieflohnbranchen oder bestimmte Personen mit Migrationshintergrund tragen ein grosses Risiko, durch die Maschen des sozialen Netzes zu fallen. Dadurch können sie leichter in eine finanzielle Notlage geraten.

Das unterste Netz

Welche Rolle kommt der Sozialhilfe zu?

Die Sozialhilfe ist das unterste Netz des Sozialsystems. Sie sichert das Existenzminimum für Personen im Erwerbsalter. Da die Kompetenz der Sozialhilfe bei den Kantonen oder Gemeinden liegt, unterscheidet sich ihre Höhe und Ausgestaltung je nach Wohnort.

Grundlagen der Sozialhilfe

Die Schweizerische Bundesverfassung garantiert allen Menschen in der Schweiz einen Anspruch auf Hilfe in Notlagen (Artikel 12 BV). Allerdings sagt sie nichts darüber, welche Mittel für eine menschenwürdige Existenz notwendig sind. Die Ausgestaltung der Sozialhilfe obliegt den Kantonen (Artikel 115 BV).

Es gibt kein Bundesgesetz über die Sozialhilfe, sondern 26 kantonale Sozialhilfegesetze. Diese unterscheiden sich einerseits punkto Ausgestaltung und Leistungen der Sozialhilfe. Andererseits ist auch die Kompetenzaufteilung zwischen Kanton und Gemeinden nicht überall gleich. In einigen Kantonen ist grundsätzlich der Kanton für die Sozialhilfe zuständig, andere kennen eine umfassende Gemeindeautonomie.

Die Kantone orientieren sich bei der Ausgestaltung der Unterstützungsleistungen an den Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS). Dabei handelt es sich um Empfehlungen, die zur Harmonisierung der Sozialhilfe in der Schweiz und zu Rechtsgleichheit beitragen sollen. In einigen Kantonen und Gemeinden sind die SKOS-Richtlinien verbindlich, da sie in das kantonale Sozialhilfegesetz oder in die kommunale Rechtsetzung aufgenommen wurden. Zudem orientieren sich die Gerichte an den SKOS-Richtlinien.

Auch wenn die SKOS-Richtlinien in den meisten Kantonen nicht verbindlich sind, sorgen sie dafür, dass die Sozialhilfeleistungen zwischen den Kantonen und Gemeinden nicht allzu stark abweichen. Dennoch gibt es teilweise grosse Unterschiede ohne sachlichen Grund. So sehen die SKOS-Richtlinien eine Rückerstattung bei rechtmässigem Bezug nur vor, wenn eine Einzelperson ein Vermögen von mehr als 30‘000 Franken angehäuft hat. Einige Kantone haben diese Regelung übernommen. Andere fordern Sozialhilfegelder auch aus Einkommen zurück, sobald eine Person etwas mehr verdient als zur Sicherung des Existenzminimums nötig wäre.

Weil die Sozialhilfe das Existenzminimum sichern soll, sind solch grosse Unterschiede je nach Wohnort besonders problematisch. Betroffene haben auch oft kaum Möglichkeiten, sich zu wehren.

Asylsuchende, vorläufig aufgenommene Ausländerinnen und Ausländer sowie Schutzbedürftige mit Status S erhalten Asylsozialhilfe. Diese muss laut Bundesgesetz unter den Ansätzen der Sozialhilfe für die einheimische Bevölkerung liegen (Art. 82 Abs. 3 AsylG und Art. 86 Abs. 1 AIG). In der Praxis liegen sie zwischen 20 bis 70 Prozent tiefer. Die Unterschiede zwischen den Kantonen und Gemeinden, was die Höhe und Art der Leistung betrifft, sind noch viel grösser als bei der wirtschaftlichen Sozialhilfe.

Die Sozialhilfe sichert das Existenzminimum für erwerbsfähige Menschen unter 65 Jahren und deren Kinder. Wer eine AHV- oder IV-Rente bezieht, hat Anspruch auf Ergänzungsleistungen. Das Existenzminimum der Ergänzungsleistungen ist deutlich höher als jenes der Sozialhilfe.

Die Leistungen der Sozialhilfe

Die Leistungen der Sozialhilfe setzen sich zusammen aus der materiellen Grundsicherung und der persönlichen Hilfe.

Die Sozialhilfe soll nicht nur das physische Existenzminimum, sondern auch eine minimale gesellschaftliche Teilhabe garantieren («soziales Existenzminimum»). Deshalb umfasst die materielle Grundsicherung nicht nur die Ausgaben für Ernährung, Kleider, Wohnen und Gesundheit, sondern auch solche für den öffentlichen Verkehr oder ein Handy-Abo.

Grundbedarf für den Lebensunterhalt

Die materielle Grundsicherung setzt sich zusammen aus dem Grundbedarf für den Lebensunterhalt (kurz: Grundbedarf), der Wohnungsmiete und der obligatorischen Krankenversicherung. Für die Wohnungsmiete gelten sogenannte Mietzinslimiten, die je nach Kanton oder Gemeinde unterschiedlich tief sind. Der Grundbedarf orientiert sich an den durchschnittlichen Ausgaben der untersten zehn Einkommensprozent der Schweizer Wohnbevölkerung.

Situationsbedingte Leistungen

Zusätzlich zum Grundbedarf können sogenannte situationsbedingte Leistungen (SIL) ausgerichtet werden, welche die individuelle Situation der unterstützten Personen berücksichtigen. Dabei handelt es sich beispielsweise um Kosten für die familienexterne Kinderbetreuung, Zahnbehandlungen oder Sprachkurse.

Ob SIL gesprochen werden oder nicht, hängt nicht zuletzt von der zuständigen Behörde oder Fachperson ab. Der Ermessensspielraum ist je nach Art der Leistung gross. Deshalb können die SIL nicht einfach als Teil der materiellen Grundsicherung verstanden werden.

Die persönliche Hilfe zielt darauf ab, Menschen in schwierigen Lebenslagen zu stärken und ihre soziale und berufliche Integration zu fördern. Die persönliche Hilfe in Form von Beratung, Begleitung und Vermittlung von Informationen ist nicht abhängig von einem Anspruch auf wirtschaftliche Unterstützung.

Nichtbezug von Sozialleistungen

Weshalb verzichten Menschen auf Sozialleistungen?

Nicht alle Menschen in der Schweiz, die Anrecht auf Leistungen wie Sozialhilfe, Ergänzungsleistungen oder Prämienverbilligungen hätten, beziehen diese auch. Hier lesen Sie mehr über die Gründe für den Nichtbezug und die Folgen.

Nichtbezug: Ein häufiges Phänomen

Rund ein Drittel der Personen, die Anspruch auf Sozialleistungen haben, verzichten darauf. Leider gibt es bisher wenig Zahlen zum Nichtbezug in der Schweiz. Erst seit kurzem sind verlässliche Erhebungen aus einzelnen Kantonen verfügbar. Es lassen sich folgende Muster erkennen:

  • Rund ein Drittel der Anspruchsberechtigten beziehen keine Sozialhilfe. In den Kantonen Basel-Landschaft und Bern liegt die Nichtbezugsquote gemäss Schätzungen über 35 Prozent, im Kanton Waadt und in der Stadt Basel bei rund 30 Prozent und im Kanton Wallis bei rund 25 Prozent.
  • Das sozialräumliche Umfeld, die Lebenssituation und die finanzielle Situation haben einen grossen Einfluss auf den Nichtbezug. In ländlichen und politisch konservativeren Gemeinden sowie in wohlhabenderen Stadtquartieren ist der Nichtbezug höher als in urbanen Gemeinden und ärmeren Quartieren. Personen oder Haushalte, deren Einkommen nur wenig unter der Sozialhilfegrenze liegt, verzichten besonders häufig auf Leistungen. Auch Selbständigerwerbende haben eine hohe Nichtbezugsquote.
  • Die Nichtbezugsquote ist in der Sozialhilfe tendenziell höher als bei anderen Bedarfsleistungen. Bedarfsleistungen für Familien (Mietzinsbeiträge Basel-Landschaft: Nichtbezugsquote 23 Prozent, Familienergänzungsleistungen Waadt: 24 Prozent) werden im Vergleich zur Sozialhilfe eher in Anspruch genommen, da sie mit weniger Stigmatisierung und Kontrolle verbunden sind. Bei den Ergänzungsleistungen zur AHV und der Verbilligung von Krankenkassenprämien ist das Bild weniger klar:  Im Kanton Waadt beträgt die Nichtbezugsquote bei den EL zur AHV 23 Prozent und ist deutlich tiefer als diejenige in der Sozialhilfe, in Basel-Stadt beträgt sie hingegen auch knapp 30 Prozent. Der Nichtbezug bei den Prämienverbilligungen ist hingegen in Basel-Stadt viel tiefer (Nichtbezugsquote 19 Prozent), in der Waadt aber nicht (31 Prozent). Für diese überraschend hohe Nichtbezugsquote bei den Prämienverbilligungen gibt es allerdings eine einfache Erklärung: Der Kanton Waadt hat 2019 einen Prämiendeckel von 10 Prozent des Einkommens eingeführt. Damit waren plötzlich viel grössere Teile der Bevölkerung berechtigt, Prämienverbilligungen zu beziehen. Viele Neuberechtigte machten ihren Anspruch nicht sofort geltend, was zur hohen Nichtbezugsquote im Jahr 2020 führte. Es gibt Hinweise, dass die Quote seither deutlich gesunken ist.

Gründe für den Verzicht auf Sozialleistungen  

Die Gründe für den Nichtbezug sind vielfältig. Manchen Personen fehlen Informationen oder ausreichende Sprachkenntnisse, um das System zu verstehen. Andere sind mit der Beantragung überfordert, da ihnen Zeit, Ruhe und Unterstützung fehlen. Auch Gefühle von Scham oder Angst vor Stigmatisierung können ausschlaggebend sein. Zudem sorgen sich manche Anspruchsberechtigte, in eine Abhängigkeit zu geraten. Bestimmte Anspruchsvoraussetzungen wie tief angesetzte Vermögensfreibeträge oder Rückzahlungspflichten verstärken diese Bedenken. Auch bürokratische Hürden wie komplizierte Formulare und Abläufe sowie kurze Fristen können den Zugang zu Sozialleistungen erschweren.

Für Menschen ohne Schweizer Pass besteht eine zusätzliche Hürde: Das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) hält fest, dass Personen mit einer ordentlichen Aufenthaltsbewilligung (B) oder Niederlassungsbewilligung (C) ihr Aufenthaltsrecht verlieren oder zurückgestuft werden können, wenn sie Sozialhilfe beziehen. Wie real die Gefahr ist, ist nur schwer abzuschätzen. Die rechtliche Unsicherheit verunsichert Betroffene aber stark. Hinzu kommt, dass der Bezug von Sozialhilfe in den meisten Fällen verhindert, dass Familienangehörige nachgezogen werden können, und eine Einbürgerung verunmöglicht. Viele Betroffene gehen auf Nummer sicher und verzichten lieber auf Sozialhilfe. Hilfswerke spüren gleichzeitig einen Anstieg von Unterstützungsgesuchen dieser Personengruppe.

Der Nichtbezug hat Folgen

Der Verzicht auf Sozialhilfe hat insbesondere dann dramatische Folgen für die Betroffenen, wenn er über längere Zeit anhält. Betroffene sparen beim Nötigsten wie der Ernährung und Gesundheit oder verschulden sich. Solch länger andauernde, prekäre Situationen können zu Negativspiralen und zu gravierenden gesundheitlichen Problemen führen. Zudem steigt die Gefahr, dass auch die nächste Generation längerfristig von Armut betroffen ist.

Auch für die Gesellschaft und die öffentliche Hand hat der Nichtbezug von Sozialleistungen Folgen. Wenn Armut über längere Zeit bestehen bleibt, kann dies zu eingeschränkten Bildungs- und Teilhabechancen der Betroffenen, zu chronifizierten Krankheiten und zu langfristigen Herausforderungen bei der sozialen und beruflichen Integration führen. Die dadurch entstehenden Kosten für den Staat sind hoch.

So gehen Bund und Kantone gegen Nichtbezug vor  

Die Armut in der Schweiz liesse sich reduzieren, wenn der Bund und die Kantone aktiver gegen den Nichtbezug von Sozialleistungen vorgehen würden. In der Schweiz wurde dieses Thema im Nachgang zur Coronakrise verstärkt diskutiert. Trotzdem sind umfassende Massnahmen gegen den Nichtbezug von Sozialleistungen bisher eher eine Randerscheinung.

So lancierte der Kanton Jura eine Kampagne gegen den Nichtbezug und legte den Fokus auf niederschwellige Angebote. In verschiedenen Kantonen der Romandie und einigen der Deutschschweiz sowie in grösseren Städten werden Projekte durchgeführt, um Betroffene auf ihre Ansprüche aufmerksam zu machen. In Städten wurden neue Bedarfshilfen (unter anderem für Sans-Papiers) eingeführt, die teilweise befristet sind oder gerichtlich blockiert wurden.

Häufiger sind jedoch Einzelmassnahmen, die den Fokus meist auf den Leistungsvollzug und auf Informationsstrategien der Sozialbehörden legen. Selten sind Verfahren, in denen Anspruchsberechtigte mittels verfügbarer Steuerdaten möglichst präzise bestimmt und als solche angesprochen werden. In der Schweiz ist dies nur bei der individuellen Prämienverbilligung in vielen Kantonen der Fall.

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Titelbild: © Caritas Schweiz