Wie funktioniert Armutspolitik in der Schweiz?

Was bedeutet Armutspolitik?

Mit Armutspolitik meinen wir alle Massnahmen und Leistungen, die darauf abzielen, die Lebenssituation von armutsbetroffenen Menschen zu verbessern oder zu verhindern, dass Menschen in Armut geraten. Dazu gehören rechtliche Rahmenbedingungen wie Gesetze, finanzielle Unterstützungsleistungen und Beratungen, aber auch zur Verfügung gestellte Güter wie beispielsweise Notwohnungen oder öffentliche Bibliotheken.

Abwendung von Notlagen

Die Armutsbekämpfung im engeren Sinn umfasst Massnahmen und Leistungen zur Abwendung von Notlagen. Sie sollen zum Beispiel verhindern, dass jemand nicht genug zu essen oder kein Dach über dem Kopf hat. Auch existenzsichernde Leistungen wie die Sozialhilfe gehören zu dieser Kategorie.

Diese Instrumente werden auch als «kurativ» bezeichnet. Sie sollen einen Zustand verbessern, der bereits eingetreten ist.

Armutsprävention

Massnahmen und Leistungen, die dafür sorgen sollen, dass Menschen gar nicht erst in eine Armutssituation geraten, wirken präventiv.

Nicht alle diese Instrumente richten sich ausschliesslich an Menschen in prekären finanziellen Situationen. Ein Teil von ihnen ist universell, erreicht also alle in der Schweiz lebenden Personen. Ein gutes Beispiel sind die Sozialversicherungen. Sie sollen in erster Linie ein spezifisches Risiko (beispielsweise Arbeitslosigkeit) für alle Menschen in der Schweiz absichern. Gleichzeitig spielen Sozialversicherungen eine grosse Rolle bei der Prävention von Armut. Kostenlose Mütter- und Väterberatungen sind ein weiteres Beispiel. Sie sind für alle Eltern offen. Aber sie sind besonders wichtige und niederschwellige Anlaufstellen für Eltern mit geringem Einkommen, die in schwierigen Situationen vermutlich keine teure Beratung in Anspruch nehmen könnten.

Darstellung Instrumente der Armutspolitik

Die folgende Darstellung des Bundesamtes für Sozialversicherungen ist ein Versuch, die verschiedenen Instrumente und Ebenen der Armutspolitik zu ordnen.

Viele Akteure – ein Ziel: Aufgabenverteilung in der Armutspolitik

Von der Bildungs- über die Gesundheits- und Arbeitsmarktpolitik bis hin zur Wohn- und Migrationspolitik haben Massnahmen und Leistungen Einfluss darauf, ob Menschen ihren Lebensunterhalt sichern können und Zugang zu wichtigen Dienstleistungen haben. Gleichzeitig übernehmen sowohl der Bund als auch die Kantone und die Gemeinden wichtige Aufgaben. Nicht zuletzt ist mit verschiedenen Hilfsorganisationen auch die Zivilgesellschaft in der Armutsbekämpfung aktiv und füllt Lücken im System.

Um Armut wirkungsvoll zu verhindern und zu bekämpfen, ist es deshalb ganz wichtig, dass alle relevanten Akteure und Politikbereiche einbezogen werden. Wenn Massnahmen nicht gut aufeinander abgestimmt sind, bleiben Interventionen in einzelnen Bereichen oft wirkungslos.

Im Folgenden gehen wir auf die einzelnen Aufgabenbereiche ein.

Sechs Handlungsfelder für eine Schweiz ohne Armut

Die folgende Grafik zeigt auf, in welchen Themenfeldern aus Sicht der Armutsprävention und -bekämpfung Handlungsbedarf besteht.

Querschnittsthemen

Zu den sechs Handlungsfeldern kommen drei weitere, bereichsübergreifende Herausforderungen hinzu, welche die Armutsbekämpfung erschweren.

Wir wissen zu wenig über Armut in der Schweiz

Das Wissen über Armut in der Schweiz ist heute begrenzt. So wissen wir zum Beispiel nicht, wie lange Betroffene in einer Armutssituation verbleiben. Ist Armut meist ein kurzfristiger Zustand oder verbleiben viele Leute länger in einer prekären Situation? In welchen Lebensphasen ist das Risiko erhöht. Welche Bevölkerungsgruppen haben eine gute Chance, relativ schnell und nachhaltig aus einer Armutssituation herauszufinden?

Die Armutszahlen, die das Bundesamt für Statistik jährlich publiziert, basieren auf der Befragung einer Stichprobe, also einer für die Bevölkerung repräsentativen Auswahl von Personen. Für die Schweiz geben sie einen guten Anhaltspunkt. Aber die Stichprobe dieser Befragung ist zu klein für eine Auswertung der Armutssituation in einzelnen Kantonen oder für genaue Aussagen zu einzelnen Risikogruppen. Zudem können auch keine individuellen Lebensläufe über die Zeit beobachtet und beispielsweise Aussagen zur Dauer von Armut gemacht werden.

Ohne gute Daten keine nachhaltige Armutspolitik

Um Armut wirksam zu bekämpfen, müssen Bund und Kantone genaue Aussagen über Ursachen, über Risikogruppen und über die Entwicklung von Armut machen können. Dafür braucht es eine gute Datengrundlage.

Mit den Daten aus den Steuerklärungen verfügen die Kantone über eine sehr gute Datengrundlage. Diese liegen jährlich vor, erfassen praktisch die gesamte Bevölkerung und enthalten umfassende Angaben zur finanziellen Situation der Bevölkerung, bilden also sowohl Einkommen wie auch Vermögen ab. Die Steuerdaten können zudem anonymisiert mit weiteren Personendaten verknüpft werden, die Informationen zur Wohnsituation, zur Bildungs- und Familiensituation und zu bezogenen Bedarfsleistungen enthalten.

Wo liegt das Problem? Der Bund hat keinen Zugriff auf diese Daten der Steuerbehörden und kann diese nicht auswerten. Und viele Kantone nutzen die Daten noch kaum für die Beobachtung der Armut. Dabei wäre eine sorgfältige Analyse auch unabdingbar, um Aussagen über die Wirkung von politischen Massnahmen, beispielsweise von Sozialleistungen, machen zu können.

Ein Armutsmonitoring-Modell für die Kantone

Um den Kantonen die Armutsbeobachtung zu erleichtern, haben Caritas und die Berner Fachhochschule gemeinsam ein Modell für ein kantonales Armutsmonitoring erarbeitet.

Die Armutssituation im Kanton wird mit fünf Kernindikatoren gemessen. Die ersten beiden sind etablierte Indikatoren, die auch das Bundesamt für Statistik in der Armutsstatistik verwendet: Armut und Armutsgefährdung. Der dritte Indikator schliesst an neue Ansätze in der Armutsforschung an und bezieht auch die Vermögen in die Messung von Armut ein. Der vierte Indikator beleuchtet die Entwicklung der Ungleichheit, indem die Einkommen der ärmsten 20 Prozent der Bevölkerung im Vergleich zu den reichsten Haushalten sowie regionale Unterschiede untersucht werden. Und der fünfte Indikator zeigt auf, wie viele Menschen auf Sozialhilfe verzichten, obwohl sie Anrecht darauf hätten. Diese Kennzahl gibt Auskunft darüber, wie gut der Sozialstaat seine Zielgruppen erreicht.

Anhand dieser Indikatoren kann ein breit abgestütztes Bild zur Armutssituation in den Kantonen erstellt werden. Wenn möglichst viele Kantone diese Kennzahlen publizieren, ist auch ein Vergleich zwischen den Kantonen möglich. Zusätzlich können bei Bedarf weitere Fragestellungen wie beispielsweise die Bedeutung der Wohnpolitik in einem Vertiefungsmodul untersucht werden.

Das Modell findet bereits in einzelnen Kantonen Anwendung: Die Kantone Basel-Landschaft, Wallis und Solothurn haben ihre Armutssituation mit den vorgeschlagenen Indikatoren untersucht. Im Kanton Basel-Landschaft ist das regelmässige Monitoring in eine Armutsstrategie eingebettet; so kann überwacht werden, ob neue Massnahmen effektiv zu einer Verbesserung führen.