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Sehr geehrter Herr Bundesrat Cassis
Sehr geehrter Herr Bundesrat Parmelin
Wir danken Ihnen für die Einladung vom 2. Mai 2019, uns an der Vernehmlassung zur Internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 zu beteiligen.
Caritas Schweiz begrüsst, dass der Bundesrat mit dieser Vernehmlassung eine Plattform für eine breite Diskussion über die Entwicklungszusammenarbeit bietet. Caritas erachtet die Ausrichtung und die Schwerpunkte der neuen Strategie zur Internationalen Zusammenarbeit (IZA) als grundsätzlich sinnvoll. Einige Anpassungen und Ergänzungen sind dennoch notwendig. Einen grossen Korrekturbedarf sieht Caritas bei den vorgesehenen Rahmenkrediten. Um die ambitionierten Ziele zu erreichen, die geplanten Aufgaben der IZA wirkungsvoll umzusetzen und der humanitären Rolle der Schweiz gerecht zu werden, sind bedeutend höhere finanzielle Anstrengungen notwendig. Ausserdem erwartet Caritas, dass als übergeordnetes Ziel der IZA der Abbau von weltweiter Armut und Ungleichheit sowie die Förderung einer nachhaltigen, breitenwirksamen und inklusiven Entwicklung klar verankert wird.
Die Entwicklungserfolge der letzten Jahrzehnte sind eindrücklich: Die absolute Armut ist weltweit zurückgegangen, die Kinder- und die Müttersterblichkeit konnten stark gesenkt, die Einschulung von Mädchen deutlich erhöht werden. Trotz diesen positiven Entwicklungen – zu denen auch die Entwicklungszusammenarbeit einen entscheidenden Beitrag geleistet hat – sind die weltweiten Bedürfnisse weiterhin riesig: 617 Millionen Menschen können nicht lesen und rechnen. Mehr als zwei Milliarden Menschen haben keinen verlässlichen Zugang zu Trinkwasser. 131 Millionen Menschen sind auf humanitäre Nothilfe angewiesen, ein neuer Höchstwert. Und auch der Hunger ist noch lange nicht besiegt. Seit zwei Jahren steigt die Zahl der Hungernden wieder an, auf 820 Millionen Menschen weltweit.
Dass das EDA und das WBF im erläuternden Bericht eine deutliche Sprache sprechen und die zahlreichen Herausforderungen klar benennen, ist zu begrüssen (S. 9): «Der wirtschaftliche Aufschwung erfolgte bisher in hohem Masse auf Kosten der Umwelt. […] Die Herausforderungen betreffend Klimawandel, Umweltzerstörung, Ernährungssicherheit, grenzüberschreitende Wasserbewirtschaftung, Epidemien, bewaffnete Konflikte und Menschenrechte bleiben bestehen und können Errungenschaften im Bereich der Armutsreduktion gefährden.» Vernachlässigt wird an dieser Stelle allerdings, welche relevanten Beiträge der Bund zur Umsetzung der Agenda 2030 mit den Zielen für eine Nachhaltige Entwicklung (SDG) leisten soll, einerseits mit seiner Entwicklungszusammenarbeit im Süden, und – ebenso entscheidend – mit seiner Entwicklungs-, Aussen-, Sicherheits-, Wirtschafts- oder Klimapolitik. In der IZA-Botschaft sollte diskutiert werden, welche möglichen negativen Auswirkungen sich für Entwicklungsländer ergeben, etwa aus unfairem Steuerwettbewerb und illegitimen Finanzflüssen, aus einer mangelhaft ambitionierten Klima- und Biodiversitätspolitik oder aus dem Waffenexport in unsichere Weltregionen.
Die Schweiz ist ein kleines, rohstoffarmes Land. Gleichwohl ist die Schweiz überdurchschnittlich wohlhabend. Dies ist nur möglich, weil unser Land international sehr stark vernetzt ist und daraus einen grossen Nutzen zieht. Als einer der weltweit führenden Finanzplätze und als zentrale Drehscheibe im Rohstoffhandel profitiert unsere Volkswirtschaft stark von Entwicklungsländern. Die schweizerische Wirtschaft ist stark in globale Märkte und Wertschöpfungsketten eingebunden. Wir sind ein exportorientiertes Land. Jeder zweite Franken im Portemonnaie stammt vom Aussenhandel.
Die Internationale Zusammenarbeit (IZA) ist Ausdruck von Solidarität und gemeinsamer und geteilter Verantwortung, wie sie in der UNO-Agenda 2030 zum Ausdruck kommt. Gleichzeitig dient die IZA den Interessen der Schweiz. Caritas versteht darunter die langfristigen Interessen unseres Landes an einer sozial, wirtschaftlich und ökologisch nachhaltigen Welt in Sicherheit und Frieden. Im Einklang mit der Agenda 2030 aus dem Jahr 2015 und dem Pariser Klimaübereinkommen 2016 muss sich die Schweiz für eine Welt ohne Armut und für eine nachhaltige Entwicklung einsetzen. Stärker wie bisher muss die Schweiz künftig mit wirksamen und gezielten Massnahmen der IZA einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung der Transformations-Agenda und zur Einhaltung des Klimaabkommens leisten.
Im Jahr 2018 wendete die Schweiz 0,44 Prozent ihres Bruttonationaleinkommens (BNE) für die «öffentliche Entwicklungshilfe» (aide publique au développement, APD) auf. Dies, obwohl das Parlament den Bundesrat im Februar 2011 darauf verpflichtet hatte, die APD auf 0,5 Prozent des BNE zu erhöhen. Der Entwicklungshilfeausschuss (DAC) der OECD empfiehlt der Schweiz im aktuellen Bericht (2019), ihre eigene Verpflichtung von 0,5 Prozent einzuhalten und die APD im Sinne der Agenda 2030 sukzessive zu erhöhen. Vor vier Jahren stimmte die Schweiz der Agenda 2030 zu. Damit hat der Bundesrat bekräftigt, die Zielvorgabe von 0,7 Prozent zu erreichen.
Nun schlagen das EDA und das WBF im erläuternden Bericht Rahmenkredite im Umfang von 11.37 Milliarden Franken vor, was einer APD-Quote im Zeitraum 2021-2024 von rund 0,45 Prozent des BNE entspricht. Ohne Berücksichtigung der in der APD verbuchten Betreuungskosten für Asylsuchende wird die Quote sogar lediglich 0,40 Prozent betragen (S. 2). Und je nach Entwicklungsverlauf der schweizerischen Wirtschaft rutscht die Quote möglicherweise sogar unter 0,4 Prozent. Angesichts der wiederholten Milliardenüberschüsse in der Bundeskasse seit 2015 ist dies aus der Sicht von Caritas unhaltbar. Eine Erhöhung der APD auf 0,7 Prozent des BNE ist längst überfällig. Caritas erwartet ausserdem, dass der Bundesrat und das Parlament eine schrittweise Erhöhung der Mittel auf 1 Prozent bis 2024 vorsehen. So könnte die Schweiz endlich mit Ländern wie Schweden, Luxemburg, Norwegen, Dänemark und Grossbritannien gleichziehen.
Caritas Schweiz – eine gewichtige und glaubwürdige Stimme in der Internationalen Zusammenarbeit
Weltweit leistet Caritas Nothilfe und Wiederaufbau bei Katastrophen. Sie unterhält langfristige Projekte in der Entwicklungszusammenarbeit in den Bereichen Ernährungssicherheit, Wasser, Anpassung an klimatische Veränderungen, menschenwürdige und sichere Migration sowie Bildung und Einkommensförderung. In der Schweiz setzt sich Caritas gemeinsam mit dem Netz der Regionalen Caritas-Organisationen für Menschen ein, die von Armut betroffen sind: Familien, Alleinerziehende, Arbeitslose, Working Poor. Sie leistet Rechtsberatung und betreut Asylsuchende und Flüchtlinge.
In der Bekämpfung von Armut ist Caritas Schweiz in zweifacher Hinsicht präsent: Sie setzt sich sowohl im Inland als auch im Ausland gegen Armut ein, auf operativer sowie auf politischer Ebene. Für die Öffentlichkeit, für das Parlament und für die Medien ist Caritas aus diesem Grund eine wichtige Instanz und glaubwürdige Ansprechpartnerin.
Mit Öffentlichkeitsarbeit und Bildungsangeboten informiert Caritas über die Lebenssituation und entwicklungspolitische Herausforderungen im Globalen Süden. Sie hat einen direkten Zugang zu Parlamentarierinnen und Parlamentariern und zur Wirtschaft. Sie verfasst Positionspapiere zu aktuellen entwicklungspolitischen Fragestellungen. Und mit dem Almanach Entwicklungspolitik stellt sie ein Forum für Nord/Süd-Themen zur Verfügung und bringt die entwicklungspolitische Debatte voran.
Zusammen mit ausgewählten Partnerorganisationen vor Ort ermöglicht Caritas Projekte für eine nachhaltige Entwicklung. Sie beteiligt sich an deren Finanzierung, leistet technische Beratung zur Erweiterung von Kompetenzen, gewährt Schutz von Advocacy-Akteuren und vermittelt zwischen Bevölkerung und staatlichen Stellen. Eine besonders wichtige Rolle übernimmt Caritas in Krisensituationen und fragilen Staaten und Regionen. Das internationale Caritas-Netz ermöglicht im Krisen- und Katastrophenfall, sehr schnell einsatzbereit zu sein. Dank langjährigem institutionellem Wissen in der humanitären Hilfe und der Entwicklungszusammenarbeit setzt Caritas seit jeher auf eine enge Verbindung zwischen den verschiedenen Instrumenten der IZA.
Schliesslich hat Caritas ihre Kompetenz in Klimafragen systematisch weiterentwickelt. Heute arbeitet das Hilfswerk beispielsweise mit der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) der UNO zusammen, um Menschen zu helfen, sich an Klimawandel-bedingte Veränderungen anpassen zu können. Auf eine langjährige Erfahrung kann Caritas zurückgreifen, wenn es um Migrationsfragen geht. Sie stützt sich dabei auf das Zusammenspiel von breiter Präsenz in Ländern sowie auf die operative und politische Arbeit im Inland ab.
Ausgangslage und Bilanz (Kap. 1)
Der erläuternde Bericht zur Internationalen Zusammenarbeit 2021-2024 ist übersichtlich und leserfreundlich, und er ist klar und transparent in der Argumentation. Caritas begrüsst den Wortlaut zur Begründung des Finanzbegehrens (Kap. 1.1): Die IZA ist Ausdruck von Solidarität und orientiert sich an der humanitären Tradition der Schweiz und an Werten wie Verantwortung, Chancengleichheit und Weltoffenheit. Die Ziele der IZA entsprechen gleichermassen den Interessen der Schweiz wie ihren Verpflichtungen zu einer nachhaltigen Entwicklung, die sie mit der Verabschiedung der Agenda 2030 der UNO bekräftigte (S. 5).
Die differenzierte Diskussion zu Rückblick und Bilanz von 70 Jahren öffentliche Entwicklungshilfe (Kap. 1.2) ist sinnvoll und begrüssenswert. Besonders wichtig sind die Verweise auf die hohe Relevanz von «entwicklungspolitischer Kohärenz» (S. 6), auf die positive Wirkung von IZA auf den Lebensstandard und das Wohlergehen ebenso wie auf die Regierungsführung, Bildung und Gesundheitsversorgung (S. 7) sowie darauf, dass nicht alle Arten von Unterstützung auf ein wirtschaftliches Wachstum abzielen (S. 8). Ebenso begrüsst Caritas die ausführliche und kritische Diskussion der bestehenden Herausforderungen (S. 9f). Gleichwohl erwartet Caritas an derselben Stelle eine ebenso kritische Darstellung der möglichen eigenen Verantwortung der Schweiz – etwa hinsichtlich unseres Einflusses auf das globale Klima, von internationaler Steuergerechtigkeit oder von Korruption und Menschenrechtsverletzungen im Zusammenhang mit dem Abbau und Handel von Rohstoffen.
Inhalt der Kreditbeschlüsse (Kap. 2.1 und 2.2)
Eingangs wird im erläuternden Bericht erwähnt, dass sich die Internationale Zusammenarbeit (IZA) in das politische Handeln der Schweiz als Ganzes einfügt und es entscheidend ist, «Zielkonflikte zu vermeiden» (Kap. 2.2): Einzelne Politiken sollen aufeinander abgestimmt werden, insbesondere in den Bereichen Wirtschaft, Finanzen, Steuern, Umwelt, Gesundheit, Ernährungssicherheit und Migration. Dabei müsse der Bundesrat darauf achten, dass seine Beschlüsse so kohärent wie möglich sind (S. 13).
Die ausdrückliche Erwähnung von politischer Kohärenz ist ganz im Sinne von Caritas: Denn Entwicklungszusammenarbeit fängt letztendlich bei uns selber an: Um tiefgreifende und nachhaltige Veränderungen zu erreichen, ist die IZA auf entwicklungsförderliche Rahmenbedingungen angewiesen. Der Bund muss politische Geschäfte, die Auswirkungen auf den Süden haben, entwicklungsfreundlich ausgestalten. Die Handelspolitik ist zum Beispiel so auszugestalten, dass sie den Partnerländern den nötigen politischen Spielraum gewährt, um Massnahmen für eine nachhaltige Entwicklung zu ergreifen. Und die Steuerpolitik ist so auszugestalten, dass Steuervermeidung multinational tätiger Konzerne mit Sitz in der Schweiz unterbunden wird und die Partnerländer in ihren Bemühungen, Einnahmen aus der Besteuerung von Konzernen zu generieren, nicht unterlaufen werden. Die für die IZA hauptverantwortlichen Bundesämter DEZA und SECO müssen das Parlament, den Bundesrat und die Verwaltung immer wieder darauf hinweisen.
Ziele der IZA 2021-2024 (Kap. 2.3)
Caritas ist der Ansicht, dass die vier vorgeschlagenen Ziele der IZA 2021-2024 das Potenzial haben, zur nachhaltigen Entwicklung im Geiste der Agenda 2030 beizutragen (S. 41). Allerdings sollte das Ziel 1 «Zu nachhaltigem Wirtschaftswachstum, zur Erschliessung von Märkten und zur Schaffung von Arbeitsplätzen beitragen» dahingehend präzisiert werden, dass es um faire und menschenwürdige Arbeit im Rahmen einer ökologisch nachhaltigen Produktion geht. Die Qualität von Arbeitsplätzen und Verdienstmöglichkeiten ist für die Armutsreduktion ausschlaggebend. Die Erschliessung von Märkten sollte keinen so hohen Stellenwert innerhalb von Ziel 1 geniessen und ist zu ersetzen durch die Verringerung von Armut. Schliesslich geht es darum, durch wirtschaftliche Entwicklung und der Schaffung von Arbeitsplätzen die Armut zu reduzieren. Dies gilt ebenfalls für den Anhang 2.
Unter Ziel 4 «Frieden, Rechtsstaatlichkeit und Geschlechtergleichstellung fördern» sollte die Stärkung der Zivilgesellschaft aufgenommen werden. In vielen Partnerländern ist gesellschaftliches, politisches Engagement mit zunehmender Repression konfrontiert. Es sind daher Massnahmen zum Schutz und zur Stärkung des zivilgesellschaftlichen Engagements zu ergreifen.
Kriterien für ein Engagement der IZA (Kap. 2.4)
Aus Sicht von Caritas sollte insbesondere das zweite Kriterium «Interessen der Schweiz» präzisiert werden (S. 14): Es geht der IZA um das langfristige Interesse der Schweiz an einer ökologisch nachhaltigen Welt in Gerechtigkeit, Frieden, Sicherheit und Wohlstand, wie dies die Agenda 2030 anstrebt. Der Versuch einer Ausrichtung an kurzfristigen Interessen der Schweiz (etwa um handelspolitische, migrationspolitische oder diplomatische Ziele zu erreichen) würde nicht nur die nachhaltige, positive Wirkung von IZA gefährden. Es wäre auch eine unzulässige Instrumentalisierung von IZA, zum Leidwesen der Ärmsten dieser Welt. Schliesslich stünde dies im Widerspruch zum ersten Kriterium, sich an den «Bedürfnissen der betroffenen Bevölkerung» zu orientieren. Die «Interessen der Schweiz» müssen ebenfalls im Anhang 3 angepasst werden: Bei der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit der DEZA darf es nicht um eng verstandene aussen- und wirtschaftspolitische Eigeninteressen der Schweiz gehen (S. 44). Und bei der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit des SECO dürfen freihandelspolitische Interessen zum Zwecke der eigenen Exportförderung höchstens eine untergeordnete Rolle spielen (S. 45).
Das dritte Kriterium «Mehrwert der Schweizer IZA» möchte Caritas insbesondere dahingehend verstanden wissen, dass DEZA und SECO in ihrer Arbeit auf partizipative Prozesse und einen möglichst grossen Einbezug der Zivilgesellschaft setzen, um bestmöglich auf die lokalen Bedürfnisse eingehen zu können. Setzt die Schweiz weiterhin auf diese Werte, schafft sie einen Mehrwert (im Sinne der erwünschten «Swissness») gegenüber anderen Geberländern.
Geographische Fokussierung (Kap. 2.4.1)
Schon seit langem wird die Schweiz von verschiedenen Seiten aufgefordert, ihr Engagement in der Internationalen Zusammenarbeit (IZA) auf weniger Länder und Regionen zu fokussieren. Der geplante Ausstieg der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit aus Lateinamerika ist insofern nachvollziehbar, als es sich bei den betroffenen Ländern mit Ausnahme Haitis um Länder mit mittlerem Einkommen und vergleichsweise hohem Human Development Index (HDI) handelt. Weil jedoch in vielen Ländern Lateinamerikas die soziale und wirtschaftliche Ungleichheit nach wie vor riesig ist und bittere Armut für Teile der Bevölkerung eine Realität bleibt, wird der Bundesrat aufgefordert, bei seinen bilateralen Treffen und diplomatischen Kontakten in der Region stets die Einhaltung von Rechtsgleichheit und demokratischer Teilhabe aller Bevölkerungsteile sowie die Erwartungen an eine rechenschaftspflichtige und transparente Verwaltung anzusprechen.
Aus Sicht von Caritas sollte Haiti als eine Art Sonderfall betrachtet werden, wo die humanitäre Hilfe auch künftig bei Bedarf mit langfristigen bilateralen Entwicklungsprojekten kombiniert werden kann (Nexus). Abgesehen davon ist für Caritas entscheidend, dass die frei werdenden Mittel durch die Fokussierung der Länder genutzt werden, um das Engagement in den ärmsten und bedürftigsten Ländern zu stärken. Sie sollen nicht auf andere Länder mittleren Einkommens umverteilt werden. Zu begrüssen ist, dass sich die anderen Instrumente der IZA weiterhin in Lateinamerika engagieren können. Dies gilt insbesondere für die humanitäre Hilfe und die Friedensförderung der Abteilung Menschliche Sicherheit (AMS). Ihr Einsatz für die Menschenrechte, die Stärkung der Zivilgesellschaft und die Friedensförderung ist in dieser Region weiterhin dringend notwendig. Wichtig ist letztendlich ebenfalls, dass die Programmbeiträge für schweizerische NGOs auch in Zukunft thematisch und geographisch komplementär vergeben werden.
Thematische Schwerpunkte (Kat. 2.4.2)
Caritas erachtet die inhaltlichen Schwerpunkte grundsätzlich als sinnvoll. Unseres Erachtens herrscht jedoch ein Ungleichgewicht zwischen den Ausführungen bezüglich der Migration und den weiteren thematischen Schwerpunkten. Wir gehen deshalb davon aus, dass die folgenden Vorschläge für Anpassungen bei den drei anderen Schwerpunkten als Ergänzungen aufgenommen werden.
Finanzen (Kap. 3.4)
Gemäss dem Vorschlag des Bundesrats sollen in den Jahren 2021 bis 2024 jeweils zwischen 2.3 und 2.6 Milliarden Franken für die fünf Rahmenkredite zur Verfügung stehen (S. 32). Auf den ersten Blick ist das viel Geld. Bei genaueren Hinsehen wird aber klar, dass diese Mittel keinesfalls genügen, um die im erläuternden Bericht formulierten Ziele zu erreichen.
Mit den von Caritas Schweiz vorgeschlagenen Anpassungen würden die für die internationale Zusammenarbeit zur Verfügung stehenden Mittel auf ca. 6.5 Milliarden Franken pro Jahr steigen. Damit kann die Schweiz ihre Tradition in der humanitären Hilfe fortsetzen, die Verantwortung beim Klimaschutz wahrnehmen und in allen Empfängerländern als gewichtiger Partner auftreten. Mit einem Aufwand von 6,5 Milliarden Franken würde die Höhe der Entwicklungshilfe der Schweiz auf ein Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) steigen und die Schweiz würde zu Ländern wie Schweden, Norwegen oder Luxemburg aufschliessen.
Die Mittel für diese Aufstockung sind vorhanden
Dem Bund geht es finanziell hervorragend, die Überschüsse der letzten Jahre sind hoch. Insbesondere fallen die Rechnungen immer deutlich besser aus als das Budget. Im Jahr 2017 betrug der Überschuss 4,8 Milliarden (inkl. die von der EFK bemängelten Rückstellungen) und im Jahr 2018 2,9 Milliarden Franken. Für das Jahr 2019 hat der Bund einen Überschuss von 1,3 Milliarden budgetiert und für das 2020 ein Defizit von 0,1 Milliarden Franken. Das heisst, neun Milliarden Franken für zusätzliche Investitionen in der IZA sind aufgrund der Überschüsse der letzten Jahre bereits vorhanden. Aufgrund der Erfahrungen mit den positiven Rechnungsabweichungen gegenüber dem Budget dürften bis Ende 2020 noch ein bis zwei Milliarden Franken dazu kommen.
Unsere Forderungen sind realistisch
Wir fordern lediglich, dass die Überschüsse der laufenden IZA-Periode 2017 bis 2020 für die Aufstockung der Mittel in der nächsten Periode 2021 bis 2024 eingesetzt werden. Oder mit anderen Worten: Wir möchten, dass die Schweiz anstatt ihre bereits tiefen Schulden weiter abbaut, ihre Investitionen in eine friedliche und auch noch für unsere Kinder lebenswerte Welt erhöht.
Tel: +41 41 419 22 22
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